22 мая на борту самолета Air Force One начальник штаба Белого дома Эндрю Кард инструктировал президента Буша, направлявшегося в Берлин. Предметом разговора стала отнюдь не подготовка американского лидера к его предстоящим встречам в Европе. Вместо этого главе государства был представлен внушительный том, содержащий восемь вариантов реорганизации федерального правительства для защиты от террористических угроз. В книге развивалась идея о создании Агентства национальной безопасности — первого нового департамента министерского уровня за последние более чем десять лет, чему Буш упорно сопротивлялся уже многие месяцы. Кард ознакомил президента с предложениями, проиллюстрировав их конкретным примером того, как Гарри Трумен в 1947 году создал Пентагон. По словам Карда, одним из вариантов, отклоненных Бушем, стало отделение национальной гвардии от департамента обороны и создание нового ведомства. Однако планы реорганизации так и не коснулись таких агентств, как ФБР и оказавшихся не на высоте разведывательных служб, наиболее нуждавшихся в реформах. «Открыть огонь» по этим могучим бюрократическим структурам означало начать войну намного более серьезную, чем та, к которой Буш подготовился. По словам Карда, спектр возможностей простирался от «оставить все как есть» до «сделать все по-другому». Президент выбрал вариант, наиболее близкий ко второму.

В течение прошлых месяцев, в то время как весь Вашингтон занимался анализом крупнейшего разведывательного провала в истории страны и делал прогнозы развития событий, Белый дом активно убеждал народ в том, что президент всегда был начеку. Те, кто упустил все улики, которые могли бы привести к угонщикам самолетов, оказались «неплохими парнями, любившими Америку» и, по словам Буша, «ничто не смогло бы предотвратить ужасные события 11 сентября».

В это время за политическими кулисами история разворачивалась совсем по другому сценарию. Народ убежден в том, что война с терроризмом идет на убыль, а Белый дом строит планы своего возвращения в игру. В конце апреля небольшая рабочая группа во главе с Кардом в составе бюджетного директора Митчела Дэниэлза и шефа Бюро национальной безопасности Тома Риджа провела секретную встречу в целях выработки плана новой системы национальной безопасности. Предложенный Бушу вариант, который был разрекламирован как коренная перестройка федерального правительства, был составлен всего за месяц. Тайное совещание проходило в обстановке строгой секретности, а паранойя по поводу утечки информации зашла настолько далеко, что встречи были перенесены в безопасный бункер под Белым домом, где чиновники руководящего звена укрывались 11 сентября. Буш хотел развернуть план в июле, однако данные об ошибках ФБР и ЦРУ усилили давление на президента, и он был вынужден обнародовать его уже сейчас.

Сразу после того как план Карда получил одобрение президента, Майклу Джерсону, спичрайтеру главы государства, было поручено готовить обращение, которое будет представлено на следующей неделе. Джерсон проработал 14 вариантов, которые включали редакторские правки самого Карда, консультанта президента Карен Хью и советника по вопросам безопасности Кондолизы Райс. На встрече, проходившей во вторник в Овальном кабинете, советники приняли решение о том, что Бушу также следует осудить ошибки разведывательных служб, предшествовавшие событиям 11 сентября и представить отчет об успехах в войне против «Аль-Каиды». По словам Хью, они осознавали, что глава государства должен был отразить мнение народа. Еще в среду, за сутки до выступления Буша, члены кабинета не были осведомлены о создании нового департамента. В течение нескольких месяцев в Белом доме обсуждался план национальной безопасности, однако помощники Буша признают, что его одиннадцатиминутное выступление прошло с опережением графика. «Мы хотели ковать железо, пока горячо», — говорит консультант. Но на самом деле Буш принял удар на себя. В первый раз с начала войны Белый дом боролся за сохранение контроля над планом. Буш появился перед камерами всего лишь через час после трансляции признания Колин Роули, агента ФБР из Миннеаполиса, которая обвинила Бюро в бездеятельности в письме, направленном директору Роберту Мюллеру. Ее выступление на Капитолийском холме привело к тому, что многочисленные вопросы об ошибках разведывательных служб прошлым летом прозвучали как гром среди ясного неба.

Более 400 000 страниц документов, собранных объединенным разведывательным комитетом, готовы к обнародованию, и новые откровения все продолжают валиться со всех сторон. Официальные лица США по борьбе с терроризмом сказали TIME, что в январе 2001-го ЦРУ инструктировало официальных лиц антитеррористической группы Белого дома (ГББТ) о встрече агентов «Аль-Каиды» в январе 2000-го в Куала-Лумпуре — это первое свидетельство о том, что ГББТ знали о встрече до 11 сентября 2001-го. В начале 2000-го ЦРУ определило двоих из присутствующих на этой встрече как Наваза аль-Хамзи и Халида аль-Мидара. Эти двое впоследствии помогли угнать самолет рейса №77, который врезался в Пентагон. В 2000-м, выслеживая террористов, ЦРУ не занесло их в список лиц, разыскиваемых за террористические действия, что позволило им въехать в США. Источник в конгрессе сообщил TIME: есть «значительная вероятность» того, что члены ГББТ знали о передвижениях подозреваемых до 11 сентября 2001-го.

Администрация надеется, что ее предложение по новому департаменту кабинета усилит ослабевшую веру в то, что государство может предотвратить атаки в будущем. «Сейчас мы наступаем», — говорит консультант. Возможно, план вызовет яростные споры в конгрессе, в которых может определиться судьба президентства Буша. Джордж Буш любит думать о себе как об исполнительном директоре, который принимает большие решения, но передает их реализацию своим тщательно выбранным заместителям. Насколько эффективно эта модель управления сработала в последние недели, говорит о том, что идет правильно и неправильно в войне с террором в США. Ниже приведены пять стратегий управления, лежащих в основе подхода Буша.


В отличие от Билла Клинтона, Буш никогда не корпит над деталями — он гордится тем, что ставит четкие задачи и позволяет своим помощникам решать их. Администрация укомплектована ветеранами-оперативниками типа Карда, заявившего еще в апреле об идее создания Агентства национальной безопасности. В то время престиж Риджа был как никогда низок: его предложение по консолидированию агентств пограничного контроля было выхолощено, а сам он был втянут в перебранку с сенатором Бердом по поводу отказа Риджа давать показания перед комитетом по ассигнованиям. Кард понимал, что ему придется предоставить службам Риджа более широкие полномочия для смягчения критики конгресса. В этот момент Кард представил идею Риджа Бушу. Указания президента Буша были просты «Придите ко мне с тем, что вы считаете правильным».

Буш получил только один отчет о деятельности рабочей группы до 22 мая, когда Кард предоставил ему окончательные варианты. «Ему не платят за разработку деталей программных предложений», — говорит советник из Белого дома. Еще одно ключевое официальное лицо, работавшее над планом, говорит, что Буш засыпал своих помощников вопросами о том, как новое агентство будет функционировать на практике. «Вы подумали о том, как соединение этих разных структур будет работать?» — спросил президент.

Передавая управление новым огромным агентством своим немногим надежным советникам, Буш значительно ослабил свою собственную власть. Идея консолидации разведывательных агентств первоначально рассматривалась рабочей группой, но была отклонена как слишком амбициозная и нереализуемая на данный момент.


Во время предвыборной кампании Буш позиционировал себя как человека со стороны, противника столичного политического истеблишмента. Став президентом, он продолжил риторические выпады против собственных служащих. После того как Ридж попытался и не смог провести идею о консолидации в области пограничного контроля Буш заинтересовался идеей создания нового Агентства национальной безопасности. Это позволит ударить по бюрократии напрямую, забирая у них часть их функций. 24-страничный план реформ Буша преследует цели «улучшения оперативной эффективности» и «лучшего использования активов». Для того чтобы получить поддержку своего плана, президенту придется убедить конгресс в том, что нынешняя бюрократия — часть проблемы, а новая огромная бюрократическая машина, которую он предлагает создать, не сделает ситуацию еще хуже.


Буш не любит сюрпризов, кроме тех, что делает сам. В отличие от Клинтона, нынешний президент предпочитает держать свои мысли при себе, посвящая в планы только верхушку приближенных советников. Он противодействует утечке информации из Белого дома, которая позволяет заинтересованным сторонам вмешиваться и разрушать планы администрации. Стремление Буша к секретности ярко проявилось на прошлой неделе и вызвало раздражение тех, кто будет принимать решение по продвижению его плана. Капитолийский холм был полностью исключен из процесса. Перед речью Белый дом держал свои планы в секрете, пока его советники распространили элементы предложения среди неформальных фокус-групп для тестирования. Любопытно, что большинство негативно оценивало эту идею. И они полагают, что президент тоже от нее не в восторге.


Буш часто жалуется на нерешительность своего отца в использовании президентской власти. Однако за первые 18 месяцев правления президент проявил ту же склонность к скромности. Буш старается не использовать свое влияние, пока не имеет всех фактов, дающих возможность завершить дело. Однако, когда план готов, он уже не колеблется. В некоторых случаях такой подход показал себя с положительной стороны: он не торопился с бомбардировкой Афганистана, но и не отказался от взятого курса, когда план боевых действий застыл в стадии разработки в октябре.

Однако иногда осторожный стиль Буша приводит к негативным отсрочкам. Критики говорят, что он выжидает слишком долго, когда решения нельзя уже дальше откладывать. На прошлой неделе он в первый раз позвонил лидерам Индии и Пакистана, с тех пор как текущее противостояние обострилось в середине мая. Предложение по приданию Агентству национальной безопасности министерского статуса вышло в свет после месяцев сопротивления Белого дома.

Но когда президент решает нанести удар, он сильно замахивается. Представив пакет реформ как приоритетный и скрепленный президентской печатью, Буш надеется быстро провести его через конгресс.


Несмотря на то что глава исполнительной власти часто говорит о своем бизнес-образовании, все-таки он — политик. Его советники изучали опросы населения, свидетельствующие, что американцы не слишком «зациклены» на войне с террором или склонны поддержать деятельность независимой комиссии по изучению ошибок разведки. И на прошлой неделе администрация нервно отслеживала реакцию на предложение от консервативного лагеря, испытывающего стойкую аллергию к любым намекам на расширение полномочий правительства. Некоторые аспекты стиля президента — например, склонность к секретности — отражают слабые места, которые сделали страну уязвимой 11 сентября. И его нежелание рисковать привело к тому, что предложения по реформам ЦРУ и ФБР не вызвали у него интереса. Республиканец Ричард Шелби — член сенатского комитета по разведке — говорит: «Если бы различная информация от ЦРУ, ФБР, Агентства национальной безопасности и иммиграционных служб была собрана воедино, возможно, это позволило бы предотвратить 11 сентября». Возможно, Бушу придется пересмотреть кое-что из своего стиля управления, чтобы не дать системе снова дать сбой.