Процедура подготовки новой стратегии помощи ВБ Украине претерпела кардинальные изменения. Впервые проект стратегии был опубликован в Интернете, что позволило всем заинтересованным сторонам принять участие в его обсуждении. Документ определяет политику банка относительно кредитования Украины на 2001—2003 годы. Кроме публикации проекта стратегии в Сети, киевское представительство Банка организовало ряд семинаров по всей стране, что позволило оценить отношение общественности к новой политике ВБ. В частности, большое внимание было уделено вопросам борьбы с бедностью, охране окружающей среды, реформированию электроэнергетики и борьбе с коррупцией. На этих заседаниях присутствовали представители более чем 200 неправительственных организаций, компаний, исследовательских институтов и СМИ. В интервью директор Всемирного банка по Украине и Белоруссии Лука Барбоне рассказывает о том, какие выводы сделал банк после ряда дискуссий, прошедших в Украине.

— Какими были главные уроки, которые извлек для себя Всемирный банк из анализа ошибок предыдущей стратегии помощи Украине? Неправительственные организации говорили о недостаточной прозрачности банковских операций, хотя еще больше критиковали неэффективность займов ВБ...

— Недовольство недостаточной открытостью деятельности Всемирного банка оправдано, так как при разработке первой стратегии помощи Украине мы не проводили широких консультаций с украинской стороной. Но была еще одна, более фундаментальная проблема, которая проявилась во время практического выполнения стратегии в 1997—2000 годах. Здесь мы действительно выяснили для себя много нового. Я, как и многие другие мои коллеги, считаю, что отношения Всемирного банка и международного сообщества со странами бывшего СССР развивались постепенно. Мы действительно не осознавали масштаба наследия Советского Союза... Мы не понимали, насколько глубоко идеология и структура той системы повлияли на общество. При своем формировании новые независимые государства имели структуру власти и прочих институтов, которая отражала 70 лет социализма и авторитаризма, а не предыдущие несколько лет реформ. Я думаю, что недооценка этих явлений — главная причина того, что мы и совершили множество ошибок, пытаясь содействовать реформам на постсоветском пространстве. Мы использовали опыт Польши и других стран Центральной Европы, не осознавая ощутимой разницы между этими государствами и бывшими советскими республиками. Основываясь на выводах, приведенных выше, мы разработали несколько предложений. Во-первых, необходимо создать долгосрочные планы предоставления помощи, что должно отражаться в нашей стратегии. При этом надо учитывать, что процессу трансформации свойственны подъемы и спады. Что более важно — мы должны уделять больше внимания идеям, идеологии, убеждениям, нормам поведения, а не просто организациям. Для создания европейских институтов, необходимо изменить культуру этих стран. То есть нельзя ограничиться лишь приватизацией государственных предприятий и принятием законов. Необходимо изменить отношение чиновников и даже частных предприятий к происходящему в государстве. Во-вторых, мы осознали, что правительство не должно просто создавать и наделять легитимными правами новые институты и декларировать нормы поведения, а также навязывать их обществу путем принятия законов или каких-либо мер. Люди сами должны ощущать потребность в изменениях. Следовательно, нам надо быть готовыми помогать и обществу, и правительству — этим обоим участникам процесса трансформации. Именно поэтому мы и решили, что проект стратегии помощи Украине будет предметом открытого обсуждения. Всемирный банк долгое время одним из приоритетных направлений для себя считал работу с неправительственными организациями. Об этом много говорили, но на практике сделано было мало... Так что для нас год подготовки новой стратегии стал временем напряженного обучения. Мы установили новые сферы деятельности, часто меняли методы, тщательно анализировали наши действия на предмет того, как они помогут обществу, смогут ли усилить легитимность новых институтов.

— Выступая за рыночные тарифы на электроэнергию, вы сталкиваетесь с недовольством бедных людей, ведь их после введения новых тарифов могут выселить из квартир за неуплату...

— Проблема оплаты коммунальных услуг, конечно же, обсуждалась и общественными организациями, и акционерами компаний этого сектора. Но высказанная ими точка зрения по этому вопросу стала для нас весьма неожиданной. Они возложили ответственность на государственные предприятия, которые накопили большие долги и задерживают выплаты работникам и поставщикам. Ситуация на рынке электроэнергии для индивидуальных потребителей не рассматривалась отдельно, но, наверное, механизмы социального обеспечения в какой-то мере облегчают давление высоких цен на людей.

— Рекомендации гражданских институтов были учтены в новой стратегии помощи Всемирного банка Украине?

— Многие советы попросту невыполнимы. Например, были просьбы изменить политику украинского Кабмина. Но часто мы получали очень полезные предложения и учитывали их. Взгляды многих неправительственных организаций на экологические проблемы очень разумны. Мы поняли, что правительство должно более активно отслеживать выбросы вредных веществ, штрафовать предприятия, загрязняющие природу, финансировать экологически чистые проекты из Национального фонда охраны окружающей среды, который бы занимался сбором штрафов и выдачей премий в этой области. Мы, по договоренности с правительством, используем наш программный системный заем (PAL) для улучшения возможностей правительства в разрешении экологических проблем.

Мы сформировали контактную группу, которая представляет интересы гражданского общества. С ее помощью отобрали проекты, в которых неправительственные организации должны будут сыграть важную роль, участвуя в их разработке и воплощении в жизнь. Мы наладили механизм обратной связи с общественными организациями. Кроме того, оказываем правительству помощь в подготовке новых Гражданского и Налогового кодексов, что помогает снизить нынешнее налоговое давление на общественные организации. Сейчас законом установлено, что эти организации не могут продавать свои услуги. Они не могут получать какие-либо материальные компенсации даже за такую услугу, как уход за ВИЧ- инфицированными пациентами. В результате они зависят от пожертвований из-за рубежа. Мы не можем нанимать местные организации, заботящиеся о бедных, потому что это не позволяется действующим законодательством. Представительство Всемирного банка в Украине разработало несколько программ, направленных на интенсификацию информационных потоков. Одна из них предполагает финансирование подключения украинских библиотек к Интернету. Мы также помогаем правительству и общественным организациям распространять и получать сведения через Всемирную сеть. Еще одна программа будет заниматься разработкой механизмов усиления подотчетности чиновников. Таким образом, стратегия развития гражданского общества стала неотъемлемой частью нашей деятельности. Здесь мы, по сути, являемся первопроходцами, изучая ситуацию на практике.

— Стратегия помощи Украине была утверждена в сентябре 2000 года...

— Это «живой» документ. Скорее всего, через год-полтора мы оценим достигнутые результаты и откорректируем план помощи. Есть также временный документ по стратегии помощи Украине, подлежащий пересмотру. В зависимости от того, как изменится ситуация в Украине, мы можем даже увеличить субсидирование.

— Согласно информации агентства Oxford Analytica, в 2001 году ВВП Украины должен вырасти на 4—4,5 проц., объемы промышленного производства — на 7—8 проц., то есть почти так же, как в 2000 году...

— Я согласен с тем, что этот год будет хорошим для украинской экономики. Прошлый был первым годом экономического роста со времен обретения страной независимости: ВВП вырос на 6 проц., объемы промышленного производства превысили показатель 1999 года почти на 15 проц. Темпы экспорта заметно ускорились, намного превысив рост импорта. Что особо воодушевляет, так это то, что эти положительные явления лишь в небольшой степени вызваны изменениями внешнеэкономической конъюнктуры, например, подъемом в России. Есть подтверждения тому, что именно реформы внутри страны приводят к таким результатам. Посмотрите на ситуацию с оплатой электроэнергии. Мало кто осознает, что увеличение уровня денежной оплаты произошло благодаря резкому ужесточению политики правительства. Власти отключили от энергоснабжения 23 тысячи организаций, которые не оплачивали электроэнергию, что само по себе беспрецедентно в Украине. Уменьшение неплатежей делает экономику более динамичной, предприятия быстрее реагируют на изменения спроса, а рабочие имеют деньги, на которые могут достойно жить. Конечно, не все так безоблачно. Когда вы начинаете повышать платежную дисциплину, оказывается, что многим предприятиям, которые получали газ или электроэнергию бесплатно, придется теперь за них платить. Владельцами многих таких компаний являются олигархи, имеющие сильные связи в политической и судебной системах страны... То есть реформы, за которые выступает Всемирный банк, далеко не безболезненны.

Мы очень много сделали для подготовки первого программного системного займа. В стратегии помощи Украине была установлена трехлетняя программа, разработанная Кабинетом министров. Украинские чиновники часто спорили, торговались из-за условий. В этот раз, когда они сказали, что не могут достигнуть задекларированных целей, мы спросили их: «Хорошо, насколько вы можете приблизиться к целевым показателям?». Они ответили: «Наполовину». Мы согласились. Представители украинского правительства были сильно удивлены. Мы пытаемся обеспечить максимальное участие правительства в процессе реформ. Оставив за стратегией помощи Украине институциональную направленность, мы сконцентрировались не столько на государственной политике и законах, сколько на определении показателей выполнения программы, изменении отношения сторон друг к другу и «правил игры», которые, по нашему мнению, связаны с ускорением экономического роста и развитием гражданского общества. Уже около года мы проработали в стране, руководствуясь этими принципами. Правительство Украины добилось многого, и мы можем выделить заем, как только его утвердит совет директоров банка. И каждый раз будем предоставлять очередной транш, если увидим, что накопилась некоторая «критическая масса» изменений.

— Значит, нужно сперва чего-то добиться, а уж затем получить деньги? Но не будут ли тогда эти программы дорого стоить Украине?

— Если украинское правительство сделает все правильно, то ему уже не понадобятся наши деньги. Я никогда не считал достаточно обоснованным мнение о высокой стоимости реформ.

— Как вы прокомментируете тот факт, что предоставленные средства растворятся в бюджете, и следовательно, их использование отследить невозможно?

— Мы приложили много усилий, пытаясь улучшить эффективность распоряжения всеми бюджетными деньгами, а не только средствами Всемирного банка. Системные займы направлены на поддержание бюджета, так что вопрос не в том, что случится с относительно малыми средствами Всемирного банка, а в том, как будут использоваться деньги украинских налогоплательщиков. Именно поэтому бюджетная реформа и совершенствование бюджетной политики являются одними из ключевых вопросов, охваченных программным системным займом. Эти задачи еще необходимо решить. Отслеживать отдельные транши нецелесообразно, так как часто в бюджете средства, направленные на разные цели, «подменяют» друг друга. Главное, чтобы была выполнена вся программа.

— Что банк может сделать для Украины за ближайшие три года?

— Вопрос не в том, что банк сделает для Украины. Вопрос в том, что сделает правительство, ведь оно должно решать важнейшие задачи. В конце концов, это их программа, так что наш успех — следствие их успеха. У нас хорошие отношения не только с новым правительством, но и с президентской администрацией и парламентом. Для себя мы установили еще один критерий: определить, насколько мы сможем использовать помощь гражданского общества в нашей стратегии. Для этого нам очень часто придется спрашивать людей о том, что они думают о наших шагах. Мы провели подробный опрос по всей стране и попытались выяснить, как украинцы оценивают нашу деятельность. Мы будем проводить его ежегодно, чтобы проверить, насколько наша политика правильна и понята народом Украины.